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司法改革——展望与挑战

 

司法改革——展望与挑战

 

徐静村

摘要:司法改革是建设社会主义法治国家的关键步骤。司法改革的目的是实现司法公正,以司法公正引领社会公正,实现法治社会建设的目标。司法改革的内容涵盖“完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督”诸方面,因此对立法、司法、法务管理和法学研究都提出了艰巨任务和严竣挑战。只有高屋建瓴周密设计,科学筹划改革步骤,具体落实改革措施,认真总结改革经验,时刻校正改革目标,坚持不懈努力前行,才能达到预设的目标。

关键词:司法改革  展望  挑战

党的十八届四中全会后,司法改革不再是司法机关“系统内部”管理制度或者司法技术的小改小革,而是国家政治改革的重要内容,并且是建设社会主义法治国家的一个关键步骤。四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》),将“公正”确定为司法的最高价值目标,明确指出司法改革的目的是实现司法公正。要求通过改革,“健全事实认定符合客观真相,办案结果符合实体公正,办案过程符合程序公正的法律制度”,达到“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的司法效果。而实现司法公正的意义在于以司法公正引领社会公正。司法公正作为社会公正的核心要素、对社会公正具有“传感器”、“稳压计”和“定海神针”的作用,也是社会公正的一个标杆。不能想象,以维护社会公平正义为已任的司法机关尚且司法不公,还能有所谓社会公正!而且司法不公必然破坏社会公正,助长社会中尔虞我诈、少诚寡信、奢糜腐败、弱肉强食、违纪违法等种种歪风邪气,使社会正气难以弘扬,公平秩序无从建立,社会主义的核心价值观无法成为全体公民的共识而深入人心。这种破坏作用之巨大本已无以伦比,更有甚者,由于司法不公,不但不能平息原已存在的矛盾纠纷,反而会产生出新的甚至更为尖锐复杂的矛盾纠纷,加倍严重的影响社会的安全稳定。因此,司法不公是司法改革必须革除的对象,司法公正是司法改革必须实现的目标!只有在司法公正成为常态化的条件下,才会出现社会公正的普遍化;只有在社会公正普遍化的基础上,才能实现法治社会的建设目标。

四中全会《决定》明确指出司法改革的重要内容是“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督。”从这四个方面进行改革,是为了确保实现司法公正。但这四个方面的改革内容,没有一项是司法机关能够独自完成的。改革司法权力运行机制和规范司法行为,意味着必须对授予司法机关各项司法权力的程序法进行修改,例如改革刑事司法权力运行机制,就必须对《刑事诉讼法》进行修改,将现行的以侦查为中心的诉讼运行机制改造为以审判为中心的诉讼运行机制,并根据这种新的诉讼运行机制的要求重新规范侦查、起诉、审判、执行等活动中工作人员的司法行为,这就不是司法机关自己能够完成的事项,只有立法机关先完成了立法修改,司法机关才可能依据新的法律规范即新的司法权力运行机制办理案件,司法人员才可能依据新的法律规定规范其司法行为。就改革司法管理体制而言,也不是司法机关自己可能完成的。司法管理体制如何改,要根据改革后的诉讼运行机制的需要来决定。司法管理制度是司法活动的保障性制度,司法管理体制改革的目的,同样是为了保障司法公正的实现,具体而言,就是要保障诉讼运行机制有效发挥公正司法的功能,以保障实现司法公正。因此,管理体制改革不能闭门造车,不能想当然,不能想怎么改就怎么改,特别不能脱离甚至背离司法运行机制的要求来改,否则管理体制不仅不能对实现司法公正起保障作用,反而会削弱、甚至妨碍实现司法公正。司法管理体制的改革,应当通过修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》来解决。司法机关进行管理体制改革只有以修改后的组织法为依据才能有序进行,也能更有成效。至于“加强对司法活动的监督”,这项改革更不是司法机关自己能够做到的。对“司法活动的监督”,显然指来自司法机关外部的监督力量对司法机关的司法活动的监督。无论侦查、起诉、审判、执行,所有诉讼行为都应受到有效的监督,目的是发现和惩处权力滥用行为或者对滥用权力造成的错误进行纠正。这种监督与程序法本身为了防止出现错误而设计的程序内监督有本质的不同。当然,两种监督都应加强,才能起到防范司法不公和纠正司法错误的保障作用。

司法改革经过若干省市近两年的试点,取得了不少经验和成绩。就法院系统而言,在法官员额制、责任制改革,审判团队建设,深化案件繁简分流与优化审理机制,促进行政减负与审判增效等方面,的确取得了可喜进展。有些地方法院,如成都市中级人民法院和温州市中级人民法院,还在司法权力运行机制尚未改革的情况下,探索庭审实质化的程序运作和司法效果,取得了许多有益的经验。笔者在调研究中,既感受到司法干警因改革取得的成绩而精神振奋、士气高涨的正能量,同时也感受到他们肩上承受的巨大压力和严峻挑战。例如,员额制改革虽然优化了法官队伍,但入额法官只占法官人数的百分之三十几,因此员额制改革完成后,立刻出现“案多人少”的矛盾,且多数法院并未在完成法官员额制改革的同时,按1:1:1的配置比例解决法官助理和合格书记员的配备问题,使入额法官不堪重负,不仅办案效率受到影响,办案质量也难确实保障。在刑事司法权力运行机制未从以侦查为中心改变为以审判为中心的制度背景下实行法官责任制,使入额的刑事法官承受着巨大的精神压力,缺少法律保障的责任制使他们战战兢兢如履薄冰,对“在每个案件中”做到“事实认定符合客观真相,办案结果符合实体公正,办案过程符合程序公正”缺乏足够的信心;在实行法官员额制、责任制前提下,法官助理和书记员两种司法辅助人员各应具备什么资质、条件,如何建设好这两支队伍使之成为法官实现公正审判的重要辅助力量,这个问题目前绝大多数试点法院尚未解决,导致以入额法官为核心组成的新的审判团队存在着“一条腿长、一条腿短”的格局,难以适应员额制、责任制改革后审判工作的需要。这些问题不仅是对入额法官和试点法院的挑战,也是对整个司法改革的挑战!

面对上述挑战,笔者认为,当务之急,首先是根据四中全会《决定》指明的方向和提出的要求,以实现司法公正为目标,完善几部重要法律的修订。从总体意义上说,程序法是司法活动的法律依据,是司法运行机制的直接体现,程序制度的优劣与司法效果的好坏直接相关,因此,要实现司法公正必须先改好程序法,为实现司法公正提供制度保障。我国的三大诉讼程序,分别适用于刑事、民事、行政案件的诉讼,由于各自解决的矛盾的性质不同,诉讼的主体、客体和裁判的内容都各不相同,因此三部诉讼法规定的司法权力运行机制也迥然不同。但三部诉讼法的修改目的,都是为了确保实现司法公正,因此修改后的程序构造,均须达到能够保证“事实认定符合客观真相,办案结果符合实体公正,办案过程符合程序公正”的要求。为了达到这种要求,三部诉讼法修改时都需要在制度上保证法官审判立场的中立性和司法人格的独立性。法官审判立场不中立就不可能做到公平公正,司法人格不独立就不可能建立起真正的责任制。每部诉讼法的修改当然应有各自的重点和特别观注点。行政诉讼法的修改应当特别关注保障行政相对人诉讼权利的充分、有效行使和排除行政权力对案件审理的影响或干预,在行政诉讼法修改的同时,人大及其常委会还应当对政府颁布施行的行政法规进行审查,废除某些与宪法、法律相抵触的行政规章,责成行政机关修改某些行政法规、规章中不科学、不适当的条款,通过优化行政法规、规章,使行政管理更具有人民性、民主性、合理性、合法性,提高行政执法的规范性,既可减少行政诉讼案件的发生,也有利行政诉讼案件的公正裁判。民事诉讼法的修改应特别注重对涉案当事人权益的平等保护,完善证据规则以确保查明事实,构建防范虚假诉讼、恶意诉讼的程序规则,有效保护当事人的合法权益,与此同时还应结合民法典的编纂,对各种民事实体规范进行审查,对有失公平的法律规范进行修改调整,以确保诉讼结果的公正,有效地化解民事纠纷。刑事诉讼法的修改是程序法修改的重中之重。其任务是将现行的以侦查为中心的诉讼制度改造为以审判为中心的诉讼制度,重构司法权力运行机制,以保证实现司法公正。这项改革较之民事诉讼法、行政诉讼法的修改相对困难,因为构建以审判为中心的诉讼制度必先落实法、检两院的宪法定位,破除传统的诉讼观念,改变旧的侦诉关系和诉审关系,确立控、辩、审三方新的诉讼地位和诉讼权能,侦查、起诉、审判、执行的具体运作制度都将发生革命性改变。可以说,刑事诉讼法修改能否构建好以审判为中心的诉讼制度,关系着司法改革的成败。

为了保障改革后的新的司法权力运行机制正常、有效的运转,实现司法公正的目标,改革司法管理体制就势在必行。司法管理体制改革的基本依据源于宪法。我国宪法规定的政治体制中,法院和检察院同属于司法机关。因此改革司法管理体制意味着须对《人民法院组织法》《人民检察院组织法》进行修改。两部组织法应分别规定法院、检察院的性质、地位、职能、机构配置以及相应的管理制度,诸如前文提到的法官员额制、责任制(以及前文没有述及的检察官员额制、责任制)等均应在组织法中加以规定。在笔者看来,司法改革作为建设法治国家的一个关键步骤,是自上而下推进的一项重大政治改革,应当高屋建瓴,修法在前,实施在后,才可以做到有条不紊,有序推进,顺利实现改革目标。

实行以审判为中心的诉讼制度,是办理刑事案件实现司法公正的有力保障。但是构建以审判为中心的刑事司法权力运行机制并非易事,牵涉到理顺制度背景、改变司法观念、革新程序构造等一系列问题。从制度背景看,我国宪法规定,在国家权力机关人民代表大会下面平等设置“一府两院”,确定行使审判权的法院和行使公诉权的检察院的地位高于行使侦查权的公安机关;从学理上说,公诉权的本质是对犯罪的追诉权,它在实体意义上是对犯罪行为的侦查权,在程序意义上是对犯罪行为人的起诉权,因此侦查权是公诉权所派生的下位权力,其权力归属在检察机关,故侦查权的行使应受公诉机关的监督;同时提起公诉的依据来自侦查的结果,如果侦查行为违法或查证事实有误,必然导致起诉的错误。因此侦诉关系不存在“互相配合、互相制约”问题。但公诉权在程序意义上只是一种司法请求权,这种程序性权力只有引起审判的作用,对案件处理来说,它不具有终结性即最终判定和处罚性功能,而仅是为国家实现刑罚权准备条件,它所包涵的实体性要求只有通过法院的审判活动才能最终实现。而法院行使审判权的本质特点是严格保持中立性和严格适用法律,法官办案必须“以事实为依据,以法律为准绳”,做到“事实认定符合客观真象,办案结果符合实体公正,办案程序符合程序公正”。法官的司法人格是独立的,并对所办案件承担负责。因此诉审之间也不存“互相配合、互相制约”的关系。这本是我国宪法体制下司法体制的应然状况。即是说,我国宪法规定的政治体制不但具备建立以审判为中心的诉讼制度的制度基础,而且以审判为中心的诉讼制度也是我国政治制度的应然要求。然而由于复杂的历史原因,实然的情况并非如此。我国的刑事诉讼制度一直是以侦查为中心的。由于受传统的权力行使方式的影响,我国长期以来,法、检两院被当成是政府下面的一个部门,并没有给予法院、检察院同政府平等的待遇,并将公安机关行使的侦查权同检察院行使的公诉权和法院行使的审判权视为平型设置的三项权力,实行“公安机关、人民检察院、人民法院分工负责,互相配合,互相制约”的诉讼原则,这种不适当的提升、扩展侦查权的做法,深深地影响到我国的刑事程序立法和刑事司法,这是我国司法权力运行机制结构畸形、运行不畅、不能确保实现司法公正、必须痛下决心进行改革的原因所在!

有人质疑说:如果要将现行的司法运行机制改为以审判为中心的诉讼制度,就必须大改宪法,因此是不可行的!在笔者看来,这种担心是不必要的,更不必如此危言耸听!只须将宪法第一百三十五条的条文修改为“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,实行以审判为中心的诉讼制度,以保证准确有效地执行法律”就够了。宪法的其他条文可以完全不动,只须认真落实,就足以为修改《刑事诉讼法》,改革司法权力运行机制,建立以审判为中心的诉讼制度提供足够的宪法基础。

“加强对司法活动的监督”,是实现司法公正的重要保障。对司法活动进行监督有多种形式和多种力量,其中最为重要的是对司法活动的法律监督。法律监督权本属立法机关的专属权力,它以监督宪法和法律实施,防范、限制、及时发现和制止、纠正各种滥用国家权力的行为为使命,根据我国宪法规定,全国人大及其常委会有权对宪法和法律的实施进行监督,有权对最高人民法院、最高人民检察院的司法工作进行监督,地方各级人大及其常委会,也有权对同级法院、检察院的司法工作进行监督,但人大这项重要的监督职能一直行使不力,仅靠每年人代会审议两院报告根本起不到保障司法公正的作用。建议全国人大设立法律监督委员会(常设机构)负责行使法律监督权,凡属全国人大及其常委会依照宪法规定应当行使的各项监督权,都由这个委员会负责行使;在这个委员会下面设立司法弹劾委员会专门负责司法监督,通过受理对违法司法行为或不公正的司法裁判的检举控告,查处和纠正司法活动中的违法操作、枉法裁判等行为,确保实现司法公正。根据宪法规定,我国检察机关是国家的法律监督机关,但宪法对检察机关行使法律监督权的内容未作具体规定,从检察机关在国家政治构架中是人大的执行机关这种关系看,检察机关行使法律监督权的内容与人大的法律监督应有一致性。检察机关可与人大对口设置监督机构,根据人大要求开展法律监督工作,包括对检察机关自侦、公诉等办案活动进行监督。检察机关的内设机构,可依行使追诉犯罪和法律监督两项不同职能分为两个部分,行使不同职能的检察官互不介入他方的工作,只有检察长统一领导两项职能的行使并对人大负责。法律监督体制和监督机制的健全和完善,是实现司法公正的有力保障。

目前改革实践中出现的一些具体问题,同样关系着改革的成败。例如前述多数试点法院员额制改革完成后,并未及时进行法官助理和书记员的合理配备,入额法官多因书记员“不给力”而叫苦不迭,办案一线呈现“被动吃紧”局面。究其原因,皆因缺乏关于法官助理和书记员这两种司法辅助人员的职业标准和管理制度的明确规定,对这两类人员如何遴选任用莫衷一是。笔者在调研中发现,仅只优化法官队伍是不够的,法官助理和书记员作为法官办案的助手同样应当优化,否则不能组成以法官为核心的强有力的审判团队,提高办案效率和办案质量,确保司法公正。就书记员而言,法院虽有一支现成的书记员队伍,但并不理想。一是成份复杂,有录用制书记员、聘任制书记员、合同制书记员、劳务派遣制书记员,其中编制外书记员约占50%。不同身份的书记员在薪酬待遇、职业保障和发展前景上差别巨大,直接影响到这支队伍的工作积极性。二是职业素养和工作能力参差不齐。以招聘方式进入法院的书记员在招聘时一般未按职业要求进行考核,因此普遍缺乏法律知识和职业技能,能够胜任书记员工作者比例较低;而由劳务公司派遣的书记员往往未经过最基本的审查考核就进入法院,其中绝大部分根本不能履行书记员职责。三是对编制外书记员的管理失范。多数法院对于编外书记员缺少规范的管理制度和健全的考评体系,对其违反审判纪律与工作失误的责任承担无明确规定,特别是劳务派遣人员因与法院间仅有事务性联系,没有人事管理关系,更难进行有效管理。管理机制不完善,还表现在对编制外书记员的职业保障不足。编制外书记员普遍未签订规范的劳动合同,有的虽然签订了劳动合同,但未经过编制部门审核认可,随时可能因清理编外用工而被解除合同。职业保障不到位,使编外书记员对职业前景没有预期,职业归属感难以建立。导致书记员频繁流失,给审判工作造成困难。

笔者认为,作为司法辅助人员的书记员是司法队伍的重要组成部分,应当建立完善的书记员招录聘用、教育培训、管理考核、职务序列、职业保障等管理制度,将书记员打造成一支正规化、专业化、职业化的队伍。一个合格书记员除应具备良好的思想道德素质、献身司法工作的坚定信念和忠实履行职责的从业精神外,还应具备相当于大专至一般本科的文化素养与法律知识,同时具备初级速录师以上的专业技能才能适应书记员工作的需要。建议人社部门制定标准,并设立书记员资格考试,通过考试合格者,法院再择优招录,即可保证书记员队伍的优化。新招录的书记员即使不占编制,亦可以司法雇员身份长期聘用,形成法院一支稳定的专业队伍。对于法院现有的书记员,则可通过培训、考核、淘汰的办法进行优化,以解决当前“一只腿短”的问题。

法官助理是我国法院司法辅助人员的一个新的序列。法官助理是法官审判案件的重要助手,应在法官主导下参与法官承办的案件的庭前研究和相关准备工作,按照法官要求协助法官制定庭审计划并组织实施,起草法律文书,进行案件管理。这个岗位相当于“准法官”地位,因此应有较高的资质要求。建议法院利用编制指标招录具有法律专业本科或研究生学历,并已通过司法考试的人员担任法官助理,明确法官助理是法官的后备队伍,具有高远的发展空间。在当前情况下,可以先在未入额的法官中遴选适格人才担任法官助理,以解决燃眉之急。只有将法官助理和书记员这两支审判辅助人员队伍建设好,才能将法官员额制改革的成果巩固好;组建好由优秀法官带领的、由高水平的法官助理和书记员共同组成的优质审判团队,才能为提高审判质量和审判效率,实现司法公正作出贡献。反之,如果司法辅助人员队伍不能及早组建和优化,不但影响目前审判工作的正常进行,也将影响法官员额制、责任制改革的应然效果充分发挥。

关于庭审实质化改革,笔者认为,试点单位作了很好的尝试,证明这是可以做到的。按庭审实质化要求开庭审理的案件,有利于查明事实真相,也有利于法官正确适用法律,作出公正裁判。为什么过去做不到呢?我国1996年修改《刑事诉讼法》重点就是改革庭审制度,目的便是实现庭审实质化;2012年第二次修改《刑事诉讼法》,进一步细化了庭审中举证、作证、质证、辩论等程序,明确规定了证人、鉴定人出庭作证以及必要时警察到庭作证或者说明情况的义务,目的也是要解决庭审实质化问题。但是两次法律修改颁行后的实践表明,庭审实质化的立法意图并未达到。究其原因,主要有二。一是两次对《刑事诉讼法》的修改都是局部性修改,修改后的《刑事诉讼法》的基本构架和诉讼运行机制仍然是以侦查为中心并以公、检、法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”为指导原则的,所以庭审部分所构建的实质化程序与整体诉讼结构之间不协调、不配套,庭审制度便只能成为一种文字摆设,无法真正实行,无法做到“案件事实查明在法庭,控、辩理由发表在法庭,裁判依据采信于法庭,裁判理由形成于法庭”。二是长期形成的旧的诉讼观念和司法习惯没有转变,无论法官、检察官都没有形成“四个在法庭”的思维模式和操作惯性,在这样的背景下,庭审的虚化、形式化必然存在。要使庭审实质化成为常态,最根本的解决办法,就是再次修改《刑事诉讼法》,构建以审判为中心的诉讼制度,改变原有的司法权力运行机制,通过认真执行新法转变司法人员旧的司法观念和司法习惯,才能收到庭审实质化保障公正司法的效果。要知庭审实质化不等于以审判为中心的诉讼制度,以审判为中心的诉讼制度所要求的庭审实质化也与现行法条下所能做到的庭审实质化有巨大差别,因此不能误认为现在做到了庭审实质化就完成了诉讼运行机制改革,因而停滞了前进的步伐。

 

总而言之,中国司法改革已以巨人般的步伐起步,波澜壮阔的展开,然事无巨细,都须认真踏实去做,才有成效。须知改革的目标高远,路程很长,不可能一蹴而就,既要有周密筹划,逐步推进;又要锁定目标,坚持不懈,才能获得改革的成功!法界同道,任重道远,当以十足的精神,百倍的努力迎接挑战;业内业外,上下齐心,坚信司法改革必定成功,法治国家必定实现!